90年代初，面对国内外社会、经济、人口与计划生育的新发展，国家人口计划生育委在认真总结“八五”期间计划生育工作经验的基础上，提出了计划生育工作要实现“两个转变”的思路，即“由以往的仅就计划生育抓计划生育向与经济社会发展紧密结合，采取综合措施解决人口问题转变；由以社会制约为主向逐步建立利益导向与社会制约相结合，宣传教育、综合服务、科学管理相统一的机制转变”。
　　
　　1998年，国家人口计生委进一步提出了中国计划生育工作到下个世纪中叶分四步走的战略目标，并得到了中央政府的原则同意。在这一战略目标中，明确指出，计划生育工作到2000年要基本实现“三为主”并逐步实现“两个转变”，到2010年要在全国基本实现“两个转变”。
　　
　　为了在全国有步骤地推进计划生育工作思路和工作方法的“两个转变”，在1995年初，国家人口计生委在自愿的基础上选择了社会经济条件相对较好、计划生育工作比较先进的六个县、区作为首批计划生育优质服务的试点。它包括辽宁省辽阳县、吉林省农安县、上海市卢湾区、江苏省盐都县、浙江省德清县和东省即墨市。1997年又增加了四个城区（北京宣武区、天津和平区、南京玄武区和湖南株洲市）和一个县（湖南浏阳县）。1998年起，美国福特基金、人口理事会、密执安大学等与国家计生委合作，开始了计划生育优质服务国际合作项目，国际社会十分关注中国计划生育的改革和创新。
　　
　　从1995年国家人口计生委开展试点起，部分省市也开始了自己的试点工作，到1998年底，全国约有300个县区开始计划生育优质服务试点，2000年年底，根据调查回收的问卷统计，试点县区已经扩大到827个，占全国县区数的25%左右。